《國有土地上房屋征收與補償條例》釋義（二）

第三條 房屋征收與補償應當遵循決策民主、程序正當、結果公開的原則。

【釋義】 本條是關于房屋征收與補償工作的基本原則的規(guī)定。房屋征收與補償工作應當遵循以下三個方面的原則：

一、決策民主的原則

依法行政是依法治國的重要內(nèi)容?！秶鴦赵宏P于加強法治政府建設的意見》(國發(fā)(2010]33號)明確，要加強行政決策程序建設，健全重大行政決策規(guī)則，推進行政決策的科學化、民主化、法治化。要堅持一切從實際出發(fā)，系統(tǒng)全面地掌握實際情況，深入分析決策對各方面的影響，認真權衡利弊得失。要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。作出重大決策前，要廣泛聽取、充分吸收各方面意見，意見采納情況及其理由要以適當形式反饋或者公布。完善重大決策聽證制度，擴大聽證范圍，規(guī)范聽證程序，聽證參加人要有廣泛的代表性，聽證意見要作為決策的重要參考。據(jù)此，條例的規(guī)定充分體現(xiàn)了決策民主原則，如在房屋征收與補償工作中，要求所有因公共利益需要，確需征收房屋的建設活動，應當符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃。保障性安居工程建設、舊城區(qū)改建，應當納入市、縣級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃，并經(jīng)本級人民代表大會審議通過。制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃，應當廣泛征求社會公眾意見，經(jīng)過科學論證。市、縣級人民政府應當就征收補償方案組織有關部門論證，并征求公眾意見。因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認為征收補償方案不符合本條例規(guī)定的，政府應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據(jù)聽證會情況修改方案等。這些規(guī)定，都是決策民主原則的具體體現(xiàn)。

二、程序正當?shù)脑瓌t

程序正當就是要求政府要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權。行政機關工作人員履行職責，與行政管理相對人存在利害關系時，應當回避。如在房屋征收與補償工作中，賦予被征收人在征收補償方案制定與修改、房屋征收評估辦法的制定、房地產(chǎn)價格評估機構的選擇、補償方式的選擇等方面的知情權、參與權。同時，賦予被征收人在房屋征收決定、補償協(xié)議履行、補償決定等環(huán)節(jié)的行政救濟權和司法救濟權。所有這些規(guī)定都是為了讓有關各方能有機會在過程中表達訴求、發(fā)表意見，而程序正當是實現(xiàn)這一目的重要保障，也是做好群眾工作，順利推進工作的重要條件。

三、結果公開的原則

為了避免征收補償過程中的暗箱操作，做到公開透明、公平公正，以確保房屋征收與補償工作的順利開展，本條明確規(guī)定了結果公開的原則。按照該原則的要求，本條例規(guī)定了一系列具體的制度措施。例如，在房屋征收與補償工作中，要求征收補償方案應當公布，征收補償方案征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改的情況應當公布，房屋征收決定應當公告，房屋的權屬等調(diào)查結果應當公布，補償決定應當公告，分戶補償情況應當公布，對征收補償費用管理和使用情況的審計結果應當公布等。這樣規(guī)定既有利于社會各界加強對政府征收與補償行為的監(jiān)督，也有利于被征收人之間相互了解情況，防止不公平、不公正的現(xiàn)象發(fā)生，也是相信群眾、把工作交給群眾、接受群眾評判，真正走群眾路線的重要體現(xiàn)。

其實房屋征收與補償應當遵循的原則還有一個，就是公平補償。從立法用意來講，為了加重補償一定要公平的分量，立法時特意把它放到了第二條，公平補償與上述三個原則共同構成了一個整體，貫穿于房屋征收與補償?shù)恼麄€工作過程。

第四條 市、縣級人民政府負責本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。

市、縣級人民政府確定的房屋征收部門(以下稱房屋征收部門)組織實施本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。

市、縣級人民政府有關部門應當依照本條例的規(guī)定和本級人民政府規(guī)定的職責分工，互相配合，保障房屋征收與補償工作的順利進行。

【釋義】 本條是關于管理體制的規(guī)定。

本條的規(guī)定包括三層含義：一是房屋征收與補償?shù)闹黧w是市、縣級人民政府;二是房屋征收與補償工作由市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施;三是市、縣級人民政府有關部門應當按照職責分工，互相配合，保障房屋征收與補償工作的順利進行。

一、房屋征收與補償?shù)闹黧w是市、縣級人民政府。

這里的“市、縣級人民政府”是指：一是市級人民政府，主要包括除直轄市以外的設區(qū)的市、直轄市所轄區(qū)、自治州人民政府等;二是縣級人民政府，主要包括不設區(qū)的市、市轄區(qū)(直轄市所轄區(qū)除外)、縣、自治縣人民政府等。

按照原拆遷條例的規(guī)定，取得房屋拆許可證的建設單位是拆遷人，這是由當時的歷史條件所決定的。從近幾年的實踐看，由于拆遷進度與建設單位的經(jīng)濟利益直接相關，容易造成拆遷人與被拆遷人矛盾激化。因此，本條例改變了以前由建設單位拆遷的做法，規(guī)定市、縣級人民政府是征收與補償?shù)闹黧w，由房屋征收部門組織實施房屋征收與補償工作。

按照本條例的規(guī)定，設區(qū)的市及其所轄區(qū)的人民政府都有房屋征收權。這兩級人民政府在征收權限劃分上，各自承擔什么樣的職責，原則上由設區(qū)的市人民政府確定。從有利于征收行為有效實施的角度出發(fā)，房屋征收權由區(qū)級人民政府行使較為適宜，這有利于強化屬地管理責任，在糾紛發(fā)生后，可以依法、及時、就地解決，在節(jié)約成本的同時，維護被征收人的合法權益。區(qū)級人民政府行使征收權的，設區(qū)的市人民政府應當明確市、區(qū)兩級人民政府在房屋征收權方面的職責分工，并切實履行好監(jiān)督職責。

市、縣級人民政府的職責主要有：組織有關部門論證和公布征收補償方案，征求公眾意見(第十條);對征收補償方案的征求意見情況和修改情況進行公布，以及因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)人不同意情況下舉行聽證會(第十一條);對房屋征收進行社會穩(wěn)定風險評估(第十二條);依法作出房屋征收決定并公布(第十三條);制定房屋征收的補助和獎勵辦法(第十七條);組織有關部門對征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進行調(diào)查、認證和處理(第二十四條);依法作出房屋征收補償決定(第二十六條)等。

二、市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施房屋征收補償工作。

房屋征收是政府行為，房屋征收與補償?shù)闹黧w應當是政府。房屋征收與以前的房屋拆遷不同，房屋征收決定、補償決定、申請人民法院強制執(zhí)行都將以政府名義作出。鑒于我國對房地產(chǎn)實行屬地化管理原則，房屋征收與補償工作量大面廣，情況復雜，涉及被征收人的切身利益以及地方經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，以地方人民政府設立或者確定一個專門的部門負責房屋征收補償工作為宜。同時，考慮到目前地方機構設置和職能分工不同，本條例規(guī)定市、縣級人民政府確定一個房屋征收部門具體負責房屋征收的組織實施工作。房屋征收部門的設置可以有以下兩種形式：一是市、縣級人民政府設立專門的房屋征收部門;二是在現(xiàn)有的部門(如房地產(chǎn)管理部門、建設主管部門)中，確定一個部門作為房屋征收部門。

設區(qū)的市所轄的區(qū)級人民政府行使征收權的，設區(qū)的市人民政府房屋征收部門應當加強對區(qū)級人民政府房屋征收部門的監(jiān)督，特別是在征收計劃、法規(guī)政策、征收補償方案、補償資金使用等方面的監(jiān)督。區(qū)級人民政府房屋征收部門可負責具體實施。

房屋征收部門的職責主要有：委托房屋征收實施單位承擔房屋征收與補償?shù)木唧w工作，并對委托實施的房屋征收與補償行為負責監(jiān)督(第五條);擬定征收補償方案，并報市、縣級人民政府(第十條);組織對征收范圍內(nèi)房屋的權屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況進行調(diào)查登記，并公布調(diào)查結果(第十五條);書面通知有關部門暫停辦理房屋征收范圍內(nèi)的新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等相關手續(xù)(第十六條);與被征收人簽訂補償協(xié)議(第二十五條);與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內(nèi)達不成補償協(xié)議或者被征收房屋所有權人不明確的，報請作出決定的市、縣級人民政府作出補償決定(第二十六條);依法建立房屋征收補償檔案，并將分戶補償情況在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布(第二十九條)等。

三、地方人民政府有關部門在房屋征收補償工作中互相配合。

房屋征收是一個系統(tǒng)工程，涉及諸多方面的工作，需要政府相關部門的互相配合。例如，征收補償中的有關工作涉及發(fā)展改革、財政等綜合部門;土地使用權手續(xù)的辦理，涉及土地行政主管部門;暫停辦理相關手續(xù)，涉及規(guī)劃、建設、房地產(chǎn)以及工商、稅務等行政主管部門;文物古跡保護，涉及到文物行政主管部門;非住宅房屋認定，涉及工商、稅務等行政主管部門。政府有關部門應當依照本條例的規(guī)定和本級人民政府規(guī)定的職責分工，相互配合、相互協(xié)調(diào)，保障房屋征收工作的順利進行。

第五條 房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位，承擔房屋征收與補償?shù)木唧w工作。房屋征收實施單位不得以營利為目的。

房屋征收部門對房屋征收實施單位在委托范圍內(nèi)實施的房屋征收與補償行為負責監(jiān)督，并對其行為后果承擔法律責任。

【釋義】 本條是關于房屋征收實施單位的規(guī)定。

本條是針對房屋征收補償工作實際情況制定的，也是這些年來實踐經(jīng)驗的總結，目的在于保障房屋征收補償工作按時完成。

從公開征求意見情況看，對房屋征收實施單位的意見主要集中在以下幾個方面：一是認為房屋征收部門可以委托其他單位從事征收補償與搬遷的具體工作，但是受委托單位應當是“具有管理公共事務職能的組織”，不能是營利性組織，并且對受委托單位應當進行嚴格的監(jiān)管和限制。二是認為受委托單位不能是開發(fā)商、建設單位以及一切與該項目有利益關系的單位。三是認為房屋征收部門不能委托其他單位從事征收補償與搬遷的具體工作。根據(jù)征求意見情況，經(jīng)認真研究，我們對房屋征收實施單位的有關規(guī)定作了進一步修改、完善。

一、房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位承擔房屋征收補償?shù)木唧w工作。

按照原拆遷條例的規(guī)定，房屋拆遷主要由建設單位(拆遷人)委托拆遷單位從事房屋拆遷的具體工作。房屋征收是政府行為，房屋征收部門應當承擔實施工作，因此，與原拆遷條例不同，本條例禁止建設單位參與搬遷活動，明確營利性單位不能從事征收的具體工作。但同時也考慮到，房屋征收有大量的具體工作，房屋征收部門由于受編制、人員、設施設備、技術條件等限制，很難承擔大量的具體工作。因此，本條例規(guī)定了房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位承擔房屋征收與補償?shù)木唧w工作。委托的事項一般包括：協(xié)助進行調(diào)查、登記，協(xié)助編制征收補償方案，協(xié)助進行房屋征收與補償政策的宣傳、解釋，就征收補償?shù)木唧w問題與被征收人協(xié)商，協(xié)助組織征求意見、聽證、論證、公示以及組織對被征收房屋的拆除等。

對受委托的房屋征收實施單位，本條例明確規(guī)定不得以營利為目的。一般意義上，企業(yè)是從事生產(chǎn)、流通、服務等經(jīng)濟活動，以生產(chǎn)或服務滿足社會需要，實行自主經(jīng)營、獨立核算，依法設立的一種營利性組織。為了公共利益的需要，對被征收人的房屋實施征收，具有強制性。由以營利為目的的企業(yè)實施，可能會造成這些單位利用強制性，在房屋征收補償工作中謀取利潤最大化，克扣被征收人的補償費用，損害被征收人合法權益。因此，承擔房屋征收與補償工作的實施單位，應當是不以營利為目的的，其所需工作經(jīng)費應當由政府財政予以保障。至于這個單位是否是事業(yè)性質(zhì)的單位，考慮到目前正在推進事業(yè)單位改革，為了與國家事業(yè)單位改革的總體思路相一致，本條例未明確規(guī)定實施單位的性質(zhì)，由各地根據(jù)實際需要確定。

二、房屋征收部門應當加強對房屋征收實施單位的管理。

房屋征收工作是一項政策性、群眾性很強的工作，從事征收工作的人員如果對有關政策法規(guī)生疏、對征收業(yè)務不熟悉，或者責任心不強，容易造成失誤或損失。一方面，房屋征收實施單位從事房屋征收業(yè)務的人員，應經(jīng)過房屋征收部門的專業(yè)培訓和考核，能熟悉掌握與征收相關的法律、法規(guī)、政策以及其他業(yè)務知識等。另一方面，房屋征收部門應當加強對受委托的房屋征收實施單位的指導、監(jiān)督和檢查，促使其掌握政策、熟悉業(yè)務、接受群眾監(jiān)督、遵守職業(yè)道德、規(guī)范征收行為、減少矛盾糾紛，保護被征收人的合法權益。房屋征收部門對房屋征收實施單位在委托權限范圍內(nèi)實施的行為承擔責任。房屋征收部門應與房屋征收實施單位簽訂委托合同，明確委托權限和范圍以及雙方的權利義務，加強對受委托單位的監(jiān)督。

第六條 上級人民政府應當加強對下級人民政府房屋征收與補償工作的監(jiān)督。

國務院住房城鄉(xiāng)建設主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府住房城鄉(xiāng)建設主管部門應當會同同級財政、國土資源、發(fā)展改革等有關部門，加強對房屋征收與補償實施工作的指導。

【釋義】　本條是關于房屋征收與補償工作的層級監(jiān)督和指導的規(guī)定。

加強對市、縣級人民政府房屋征收與補償工作的監(jiān)督和對市、縣級人民政府工作部門房屋征收與補償實施工作的指導，有利于督促市、縣級人民政府及其工作部門依法行使職權、履行職責，確保本條例的正確實施，維護公共利益，保障被征收人的合法權益。

一、房屋征收與補償工作的層級監(jiān)督。

根據(jù)本條例第四條第一款的規(guī)定，市、縣級人民政府負責本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。因此，要規(guī)范房屋征收與補償活動，防止損害公共利益和被征收人合法權益的現(xiàn)象發(fā)生，首先必須重視和加強對市、縣級人民政府的監(jiān)督。為此，除了加強權力機關的監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督、司法機關依法進行的監(jiān)督和社會輿論監(jiān)督外，還應當充分重視和運用政府內(nèi)部的層級監(jiān)督。根據(jù)《憲法》第八十九條的規(guī)定，國務院有權改變或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當?shù)臎Q定和命令。根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條的規(guī)定，縣級以上的地方各級人民政府有權改變或者撤銷下級人民政府的不適當?shù)臎Q定、命令。這就為上級人民政府針對下級人民政府的具體行政行為實施監(jiān)督提供了制度保障。據(jù)此，本條第一款明確規(guī)定，上級人民政府應當加強對下級人民政府房屋征收與補償工作的監(jiān)督。從監(jiān)督的形式看，該款規(guī)定的上級人民政府的層級監(jiān)督，既包括主動進行的檢查、考核和個案監(jiān)督，也包括依照本條例第七條規(guī)定對單位或者個人的舉報進行核實、處理，還包括對被征收人依照本條例第十四條、第二十六第三款規(guī)定提起的行政復議案件依法進行處理。從監(jiān)督的結果看，上級人民政府發(fā)現(xiàn)市、縣級人民政府的房屋征收與補償行為違反本條例規(guī)定的，可以依照本條例第三十條的規(guī)定對有關工作人員責令改正、通報批評、依法給予行政處分，造成損失的，依法承擔賠償責任;必要時，也可以直接改變或者撤銷市、縣級人民政府作出的不適當?shù)恼魇諞Q定或者補償決定。對于依照本條例第十四條、第二十六第三款規(guī)定提起的行政復議案件，復議機關應當依照行政復議法等法律、行政法規(guī)的規(guī)定予以處理。

二、房屋征收與補償實施工作的業(yè)務指導。

根據(jù)本條例第四條第二款和第三款的規(guī)定，市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作;同時，市、縣級人民政府財政、國土資源、發(fā)展改革等有關部門依照本條例的規(guī)定和本級人民政府規(guī)定的職責分工，各負其責，互相配合，保障房屋征收與補償工作的順利進行。因此，規(guī)范房屋征收與補償活動，提高房屋征收與補償實施工作的質(zhì)量和效能，有必要切實加強對市、縣級人民政府房屋征收部門以及財政、國土資源、發(fā)展改革等有關部門的業(yè)務指導。根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十六條的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府工作部門依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定受國務院主管部門的業(yè)務指導，自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)人民政府工作部門依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定受上級人民政府主管部門的業(yè)務指導。這就確立了國務院主管部門和省級人民政府主管部門對市、縣級人民政府工作部門實行歸口指導的原則。據(jù)此，本條第二款明確規(guī)定，國務院住房城鄉(xiāng)建設主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府住房城鄉(xiāng)建設主管部門應當會同同級財政、國土資源、發(fā)展改革等有關部門，加強對房屋征收與補償實施工作的指導。按照這一規(guī)定，國務院住房城鄉(xiāng)建設主管部門會同有關部門負責指導全國的房屋征收與補償實施工作，省級人民政府住房城鄉(xiāng)建設主管部門會同有關部門負責指導本省、自治區(qū)、直轄市的房屋征收與補償實施工作。承擔指導職責的主管部門應當全面了解管轄范圍內(nèi)房屋征收與補償實施工作的情況，及時發(fā)現(xiàn)、協(xié)調(diào)解決有關問題，督促市、縣級人民政府房屋征收部門和其他有關部門依法行使職權、履行職責。